新冠肺炎疫情在世界范围内大爆发，成为二战以来人类面临的最严重的全球性危机。当今全球化高度发展，面对这一危机，没有任何一个国家、地区和个体能够置身事外，除了需要积极应对疫情引爆的全球公共卫生和健康危机之外，也需要高度警惕和预防其他衍生危机，包括社会的恐慌与不稳定、贸易秩序的紊乱、金融市场的动荡及世界性粮食危机的威胁等。
当前由恐慌情绪引发的全球粮食危机担忧正在国际和国内蔓延。国际上，部分国家出台了限制粮食出口和鼓励粮食进口的政策；在国内，局部地区也出现了抢购大米、囤积粮食的现象。尽管公众的担忧和反应强烈，但截止目前全球粮食短缺、粮价急剧上涨的情况并未出现。根据联合国粮农组织4月2日发布的《全球谷物市场供需简报》，2019年全球谷物估算产量达到创纪录的27.2亿吨，较2018年增产6460万吨，全球粮食供应总体上较为充足，库存消费比等指标也都保持在比较良好的水平。同时，该组织定期发布的月度食品价格监测数据也显示，3月份全球食品价格不升反降：谷物价格指数较2月下降1.9％，接近2019年3月的水平；肉类、乳制品、植物油等价格也都出现了不同程度的下跌。这些数据都说明，即便由于疫情全球粮食安全受到威胁，但威胁的来源并非粮食总量供应的短缺。相比之下，疫情引发的恐慌性购买、跨境运输被迫中断及部分国家追求自保的粮食贸易政策调整可能才是加剧粮食危机爆发风险，迫使贫穷、饥饿和营养不良的弱势群体更加脆弱的最大挑战。
粮食贸易与世界粮食安全
过去半个多世纪以来，随着全球人口增长、收入水平提升，食物消费需求不断增加，推动世界粮食产品的产量快速增长。1961-2018年，全球人口数量从31亿增长到76亿，提高了2.5倍。同期，全球谷物产量从不足9亿吨增长到27亿吨，提高了3倍以上；肉类产量从7000万吨增长到3亿多吨，提高了4倍以上；油料产量从2500万吨增长到2亿多吨，提高了8倍以上，均远高于全球的人口增速。
在粮食产量快速增长的同时，全球粮食贸易也在迅速发展，参与粮食贸易的国别范围持续扩大。主要原因在于，全球人口的分布和粮食产量的分布呈现明显的时空错配。粮食增产多且有能力出口的国家主要集中在美洲大陆、欧洲大陆等人少地广和农业生产条件优渥的地区，而亚洲、非洲大量人多地少或相对贫穷落后的国家和地区，受限于水土资源禀赋和生产能力，不得不从国际市场进口粮食来填补国内日益扩大的产需缺口。此外，还有一些国家出于发挥比较优势、降低国内生产风险等各种其他目的，也积极参与粮食贸易，推动全球粮食贸易规模持续扩大。1961-2018年，全球谷物贸易量从8000万吨提高到4.8亿吨，增长了6倍；大豆贸易量从不足500万吨提高到1.5亿吨，增长了30多倍。联合国粮农组织的调查报告显示，在全球206个被调查国家与地区中，只有33个能够在粮食上做到自给自足；在人们摄入的卡路里总量中，有1/5至少跨越了一国的边界，跨界的卡路里数量比40年前增长了50％以上。这表明粮食贸易在全球粮食供应和分配体系中正发挥着越来越重要的作用，越来越多的国家需要利用粮食贸易来维护国内的粮食安全。
另一方面，粮食贸易对于消除饥饿、解决贫困和低收入群体的粮食安全和营养问题至关重要。尽管全球食物的供应总量充裕，但由于收入分配、市场可达性等一系列原因，世界上仍有8.2亿的饥饿人口，且主要分布在非洲和亚洲地区。撒哈拉以南非洲的食物不足发生率高达22%，南亚的食物不足发生率约为15%，西亚的食物不足发生率接近12%，且情况仍在持续恶化。如果再算上那些因无法获取营养充足的食物而正面临着营养不良和健康受损风险的人群，那么估计全球约有20亿人处于中度或重度的粮食不安全。这些人中的绝大多数都生活在低收入和中等收入国家和地区。而在134个这样的国家和地区中，有97个是粮食净进口国，其中不乏一些高度依赖粮食进口的国家,例如北部非洲很多国家粮食自给率都低于40%。可以想象，如果没有粮食贸易或者粮食贸易被迫中断，这些国家和地区的贫困和饥饿人口可能会更多，生存可能更难保障。
“以邻为壑”的贸易政策加剧世界粮价波动和粮食危机风险
随着全球粮食贸易规模不断扩大、对世界粮食安全保障的贡献持续上升，维护稳定的粮食贸易环境和贸易秩序的重要性超过了以往任何历史时期。然而，贸易保护始终与自由贸易相伴而生，尤其是在面临突发情况时，为了追求自保，粮食出口国和进口国往往会单方面地采取“以邻为壑”的贸易政策，从而扰乱正常的国际粮食贸易秩序，加剧国际粮食市场和粮价的波动，导致全球粮食安全面临隐患与风险。
通常贸易保护的逻辑是“奖出限进”，即鼓励本国的产品多出口，抢占外部市场，增加国内相关行业的就业和收入，并限制从国外的进口，避免进口对国内产业、就业和收入的冲击，2018年至今的中美贸易战即是典型的例子。但在某些情形下，也会出现“奖进限出”的贸易保护，即限制本国产品出口而鼓励多从国外进口。“奖进”的措施主要包括进口退税、进口补贴等；“限出”的措施则主要包括加征出口税、出口配额、出口许可证、出口禁止等。在世界贸易组织等现行多边贸易规则框架下，世界各国在反对“奖出限进”的贸易政策方面已基本达成共识，并通过积极推动取消出口补贴、削减进口关税和国内支持等，为约束和管制各国“奖出限进”的贸易政策做出了大量努力。然而，对于“奖进限出”的贸易政策的约束和管制目前各国却并未取得一致。这也是在特殊时期一些国家频发地启动出口限制、进口鼓励等措施的重要原因，特别是在国际粮食贸易市场上这种情况体现的最为明显。
对于一个国家而言，当国内市场粮食供应宽松时，往往会鼓励粮食出口（或限制粮食进口），而当国内市场粮食供应紧张时则会限制粮食出口（或鼓励粮食进口），以期达到稳定和控制国内粮价的目的。因此，国际爆发粮食危机或者粮价上涨的时期往往也是粮食出口限制（或进口鼓励）使用最多的时期。以2007/08年和2010/11年全球爆发的两次粮食危机为例，按照联合国粮农组织2007年1月至2011年3月对105个国家的监测结果，有33个国家采取了粮食出口限制措施，其中亚洲30个国家中有15个实施了粮食出口限制措施，比例高达50%；而在非洲、拉丁美洲及加勒比地区，这一比例也分别达到了21%和18%，并且在这些采取出口限制的国家中也不乏在世界市场上较有影响力的粮食出口大国，如世界主要的稻米出口国印度、巴基斯坦、越南等；世界主要的小麦出口国俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦等。
粮食出口大国采取粮食出口限制会减少国际市场上的粮食供应，在全球粮食供给紧张的情况下，将会进一步推动粮价上涨，增加粮价波动，加剧粮食危机。即便是粮食出口小国，为了追求自保或囤积居奇，采取粮食出口限制，也有可能会引发连锁反应，诱导其他粮食出口国纷纷仿效，进而积小成大，加剧国际粮食市场的供求紧张和粮价动荡，对世界粮食安全和社会发展带来严重影响。世界银行的一项研究表明，在2007/08年的粮食危机中，全球有1/3的国家采取了贸易限制措施，而世界大米涨价的45%和小麦涨价的30%都是由于这种闭关自守行为所致。全球粮价大幅升高和波动，不仅会影响到粮食进口国居民的食物获取，尤其是贫穷国家，使居民陷入持续的贫困和饥饿；而且还可能引发一些国家的社会动乱与政局更迭。据统计，2008-2011年的短短3年时间内，粮食危机引发全球出现了近40次骚乱，并导致一些粮食自给能力差、进口依赖程度高的地区，如中东北非地区相继出现了大规模的民众抗议游行，甚至是武装冲突和流血牺牲。
加强国际合作与政策协调，警惕和预防疫情下的全球粮食危机
2007/08年和2010/11年的世界粮食危机为人类提供了宝贵的教训。随着全球粮食贸易规模的不断扩大以及各个地区市场关联性的显著提升，世界粮食供应领域存在的不确定性极有可能会诱发各国竞相实施粮食出口限制或进口鼓励等“以邻为壑”的贸易政策，从而造成全球粮食市场供应短缺、粮价飙升，甚至是爆发粮食危机。过去的危机告诉人们，限制出口的措施尤其会危害到低收入和食品不足的国家，也将为全球反贫困、消除饥饿的各种行动和努力带来巨大的负面影响。
然而，新冠肺炎疫情爆发以后，部分粮食出口国和进口国“以邻为壑”的措施再度卷土重来。据报道，在出口限制方面，包括俄罗斯、印度、越南、埃及等在内的14个国家已宣布或启动了对粮食产品的出口限制措施，涉及的品种包括稻米、小麦、面粉、鸡蛋、葵花籽、豆类及各类蔬菜等。在进口鼓励方面，伊拉克宣称要提高战略储备，增加100万吨小麦和25万吨稻米进口；沙特宣布从4月开始增加120万吨小麦进口；全球第一大小麦进口国埃及也释放出要加大粮食进口的信号；阿尔及利亚、土耳其等国也已发布了新的小麦进口招标求购书。尽管越南随后又取消了对大米的出口限制，其他的一些国家由于出口和进口的数量较少，也暂时并未对全球粮食供应和粮价带来大的影响，但是这些举措仍然引发了国际社会关于爆发全球粮食危机的恐慌，并且越来越多的人担忧这种“粮食民族主义”征兆可能会随着疫情在全球范围内的蔓延加剧而出现跟风与升级。
正如联合国粮农组织所宣称的那样，“除非我们快速采取行动，保护最脆弱环节，保证全球粮食供应链通畅，缓解疫情蔓延对整个粮食体系的影响，否则我们将面临粮食危机迫近的风险”。疫情之下，世界各国需要携起手来，加强国际合作与政策协调，汲取以往的经验教训，共同维护全球粮食市场的稳定，以预防和避免世界性粮食危机的发生。这些合作可以包括但并不仅限于：第一，在采取措施保护本国公民健康福祉时，应确保涉及贸易的措施不给全球粮食供应链造成扰动，应坚决抵制和杜绝粮食出口限制等措施；第二，确保粮食贸易和物流有序畅通，保障食品生产者和销售者得到防疫保护，保障消费者尤其是贫困的弱势人群得到及时的救助；第三，确保粮食产量、消费、库存、价格和贸易等信息公开透明，以减少不确定性，避免恐慌和抢购，使各方能够在充分知情的基础上做出决定；第四，同舟共济，合作抗疫，推动全球经济复苏，尽快恢复正常的生产生活秩序，创造更多的就业和收入机会，以增强粮食供应能力和弱势群体的食物购买能力；第五，长期来看，要改变一些低收入国家和地区高度依赖世界粮食市场而面临的粮食安全脆弱性，需要通过加强全球农业生产和技术方面的投资与合作，以提高有生产能力地区的粮食产量。（作者单位：南京农业大学经济管理学院；农业农村部农村经济研究中心）
报道来源：《农民日报》“农经观察”板块
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